dimanche 11 mars 2012

Dette publique de la France

La dette publique de la France, rigoureusement dette brute de l’ensemble des administrations publiques françaises, est l'ensemble des engagements financiers, sous formes d'emprunts, pris par l’État (y compris les ODAC), les collectivités territoriales et les organismes publics français (entreprises publiques, certains organismes de sécurité sociale…).

La dette publique, « au sens de Maastricht » estimée par l'Insee, a été évaluée pour la fin du troisième trimestre 2011 à 1 688,9 milliards d'euros[1], soit 85,3 % du PIB. Elle représentait 663,5 milliards d'euros à la fin de 1995, ou 55,5 % du PIB et avait atteint 1 211,6 milliards d'euros (64,2 % du PIB) à la fin de l'année 2007[2].

L’émergence d’un État stable en France a rendu possible l’existence d’une dette publique ; l’endettement public, véritablement commencé au XVIIIe siècle, a connu au cours de l’histoire de fortes variations, atteignant lors des périodes critiques de l’histoire de France (guerres, Révolution…) des niveaux astronomiques, qui ont par la suite été épongés au moyen de périodes de forte inflation (spoliation des épargnants), de forte croissance, ou de hausses des recettes publiques.

L’appartenance de la France à l’Union économique et monétaire européenne, depuis 1999, lie son destin économique à celui des autres nations européennes, et nécessite, pour éviter les phénomènes de passager clandestin et garantir la solidité de l’ensemble, le respect de critères définis par le traité de Maastricht, dont notamment:

  • une dette publique[4] qui devrait rester inférieure à 60 % du PIB[5]

Depuis 2007, la France ne respecte aucun de ces critères.

On trouve la définition du « déficit public excessif » dans le « Version consolidée du traité sur le fonctionnement de l'union européenne », Journal officiel de l’Union européenne, 30 mars 2010, article 126.

La question de la gestion et de l'avenir de la dette publique occupe aujourd'hui le débat public. La croissance de l'endettement des principaux pays développés, à partir des années 1980, a conduit certains économistes à définir et évaluer la « soutenabilité » à long terme de la dette publique d'un pays. La France apparaît, dans cette littérature, comme ayant une dette moyennement soutenable[6]. La persistance de déficits publics élevés remet en cause cette soutenabilité.

La dette publique est le principal élément du passif du bilan des administrations publiques françaises (APU). Elle regroupe les dettes que les administrations publiques françaises ont contractées auprès de prêteurs privés, français ou non, sous forme d’emprunts d'État (obligations du Trésor, BTAN…). Elle ne comprend pas les factures impayées et autres créances diverses, dont l'importance est bien moindre, mais qui sont aussi dans le passif comptable.

Elle ne tient pas compte des engagements hors bilan selon la norme comptable actuelle, qui sont reconnus dans d'autres systèmes comptables (tels que les IFRS) et devraient représenter un montant important en valeur : cette catégorie inclut notamment les retraites non financées. Selon le Rapport Pébereau sur la dette publique de décembre 2005, l'application des normes comptables des entreprises privées aboutit à un montant supplémentaire de dette publique compris entre 790 et 1 000 milliards d'euros[7]. La proportion de retraités augmentant, le financement de leurs retraites ne pourra pas se faire à niveau de dépenses publiques constant (ceteris paribus).

La comptabilité admet des interprétations légèrement différentes et permet un peu de souplesse dans le classement d'un élément du passif comme dette ou autre, mais pour les États de l'Union européenne c'est la dette au sens de Maastricht qui s'est progressivement imposée.

La dette publique est évaluée fin 2009 à :

Mesurée en euros courants, la dette publique n’a pas cessé d’augmenter depuis 1978 ; cependant, la mesure en euros courants n’est pas un bon indicateur de l’endettement public, car elle est perturbée par la variation des prix ; par ailleurs, même en l’évaluant en euros constants, l’importance de l’endettement public par rapport à l’activité économique n’est pas correctement estimée, puisque la taille de l’économie augmente.Puisque la taille de l’économie est estimée au moyen du produit intérieur brut (PIB), le poids de la dette publique dans l’économie se mesure donc au moyen du ratio de la dette publique sur le PIB. Ce ratio est utilisé dans les critères de convergence de l’Union européenne.

Avec cette mesure, le poids de la dette publique peut baisser d'une année à l'autre, même si sa valeur nominale (en euros courants) augmente : il suffit que la taille de l’économie augmente plus vite que la dette. Cela sera le cas, par exemple, lorsque le déficit public[10] est de 1 % alors que la croissance du PIB est de 2 %[11].

Selon le rapport de la Cour des comptes sur la situation et les perspectives des finances publiques rendu public en juin 2009, cet endettement était, fin 2008, de 20 600 euros par habitant et de 47 400 euros par actif ; la charge des intérêts de la dette publique était en 2008 de 850 euros par habitant et 1 950 euros par actif[12]. Cette approche peut être discutée et est à rapprocher d'autres analyses présentant la dette française comme significativement inférieure à l'ensemble des actifs français[13].

Le déficit budgétaire concerne le budget de l’État, et le déficit public, l'ensemble des Administrations publiques françaises (APU).

Le lien entre déficit public et dette publique est déterminant. La dette publique, mesurée en euros, augmente lorsque le budget des administrations est en déficit. Comme le paiement des intérêts sur la dette déjà existante pèse sur le budget des administrations publiques, on mesure également le « solde primaire des finances publiques », qui est égal au solde budgétaire des finances publiques avant la prise en compte des intérêts (« déficit primaire » lorsque le solde est négatif, « excédent primaire » lorsqu'il est positif). Si la dette publique était nulle, alors le déficit public serait égal au déficit primaire. Un déficit public élevé se traduit par une augmentation de la dette, qui sera financée par des recettes futures (impôt ou autre) ; Robert Barro écrit que le déficit public est l’« impôt de demain[15] ».

En particulier, le budget de l’État (et non pas de l’ensemble des administrations publiques françaises) a été en excédent primaire en 2006 et en 2007 (+ 0,7 milliard d'euros pour cet exercice)[16], mais le solde budgétaire final est resté négatif en raison de la charge de la dette. Dans les phases hautes du cycle économique, en raison des bonnes rentrées fiscales et des dépenses réduites, le solde primaire s’améliore mécaniquement sans que le Gouvernement n’ait agi. Pour évaluer les efforts budgétaires réels des gouvernements, on calcule un solde public structurel[17], qui correspond au niveau du solde hors effets conjoncturels[18].

L’ensemble de la dette (brute) des administrations publiques, 1 842 milliards d'euros à fin 2009[19], équivaut à 442 % de leur patrimoine qui se montait à 420 milliards d'euros[19]. La dette nette, 968 milliards d'euros, est équivalente à 61% de la richesse produite par la France au cours de l’année 2009 (1 599 milliards d'euros[20]), même si la comparaison entre un flux (création de richesses) et un stock (quantité de dettes) requiert des précautions d'analyse ; son intérêt est de permettre des comparaisons entre pays.

La dette publique peut être mise en regard avec les actifs des administrations publiques, d'une valeur comptable, selon la banque de France, de 2 273 milliards d'euros fin 2007 (dont 847 milliards d'euros pour les actifs financiers soit 45 % du PIB)[21],[22],[23] et 1 362 milliards d'euros pour les actifs non financiers[8], dont la valorisation comptable est difficile (bâtiments et terrains, infrastructures, etc.). Le patrimoine total des administrations publiques est positif d'environ 420 milliards d'euros[19].

Mais les actifs et les dettes ne sont pas répartis de façon homogène :

  • l'essentiel des actifs non financiers est détenu par les collectivités territoriales ; leur patrimoine net est positif de plus de 1 000 milliards d'euros. L'état ne leur autorise l'endettement que pour investir, ce qui favorise l'accroissement de leur patrimoine, limite leur dette brute, à moins de 180 G€, et donc leur dette nette, qui n'atteignait pas 100 milliards d'euros fin 2009[19].
  • inversement, fin 2009, l'État[19] ne détient plus que relativement peu d'actifs non financiers[24] (moins de 180 milliards d'euros) alors que ses dettes (1 350 milliards d'euros) excèdent largement ses actifs financiers (375 milliards d'euros), le laissant dans une situation largement négative, d'environ 800 milliards d'euros[25]
  • les autres administrations publiques ont une importance moindre, et une situation patrimoniale positive d'environ 220 milliards d'euros, à laquelle d'ailleurs la sécurité sociale contribue pour environ 200 G€ (en dépit de ce que son célèbre "trou" pourrait faire croire)[19]

On voit que les montants en jeu relativisent les cessions d'actifs dans lesquels l'état s'est engagé depuis quelques années : les biens immobiliers cédés lui rapportent entre 500 millions et un milliard d'euros par an[26]

De plus, la détention d'un actif financièrement amorti permet des économies importantes par rapport à la situation où cet actif sert de gage à un prêt ; par exemple, l'État ne décaisse rien pour occuper les bâtiments qui abritent ses administrations, les mettre en gage reviendrait à payer un loyer, ce qui augmenterait les frais de fonctionnement. Il est donc de saine gestion que l'actif excède la dette financière nette.

La dette financière nette des administrations publiques, égale au montant total de la dette (financière), moins la valeur des actifs financiers de ces mêmes administrations, représentait 968 milliards d'euros, soit 61 % du PIB, fin 2009[27].

En outre, il n’est pas forcément pertinent de comparer la dette publique, qui est financière, avec des actifs non financiers : il faut payer des intérêts sur la dette publique et rembourser les emprunts lorsqu’ils arrivent à échéance, alors que les actifs non financiers ne sont pas forcément rentables, et ne peuvent pas être vendus facilement[28]. Parfois, ces actifs génèrent un coût d'entretien. Les flux totaux de trésorerie liés aux actifs publics et à la dette sont négatifs, car la somme des intérêts payés sur la dette est supérieure aux revenus issus des actifs publics (dont dividendes et intérêts).

Le service de la dette représente le paiement annuel des échéances (capital plus intérêts) des emprunts souscrits. La charge de la dette représente le paiement des intérêts seuls ; elle se montait à 47,4 milliards d'euros pour l'année 2005, soit la presque totalité de l'impôt sur le revenu payé par les Français (qui représente, en 2006, 17 % des recettes de l'État). Cette charge était en 2005 le deuxième poste budgétaire de l'État français, après celui de l'Éducation nationale et avant celui de la Défense[29]. En 2006, et pour l'État seul, la charge des intérêts de la dette était de 39 milliards d'euros, soit 14,6 % du budget de l'État[30]. La charge des intérêts se montait en 2007 à plus de 50 milliards d'euros (augmentation de 12 % par rapport à 2006)[réf. souhaitée]. Il s'agit de l'équivalent du déficit public. Les intérêts sont en train de devenir le premier poste budgétaire de l'Etat français. En 2012, les intérêts de la dette s'élèveront à 48, 8 milliards d'euros [31].

Le remboursement du capital de la dette, qui fait partie du service de la dette, représente pour l’État environ 80 milliards d'euros, c'est-à-dire la somme de toutes les autres recettes fiscales directes (impôt sur les sociétés, ISF, etc.). Au total, le service de la dette de l'État représente 118 milliards d'euros, ce qui correspond à la totalité de ses ressources fiscales directes, ou encore, presque à la TVA (environ 130 milliards)[32].

Le taux d'intérêt payé sur la nouvelle dette émise est susceptible de varier dans les années à venir. En 2007, les taux réels sont particulièrement bas et les économistes anticipent une augmentation de ces taux dans le futur[33]. En 2011, selon Gilles Carrez, l'État va devoir lever 220 milliards d'euros, dont 100 milliards rien que pour rembourser le capital de la dette qui arrive à échéance ! Dans ces conditions, une hausse de seulement 1 % point du taux d'intérêt exigé par les marchés lui coûterait deux milliards d'euros. Soit l'équivalent du "budget du ministère de la Culture[34]"... En 2008, selon la loi de finances initiale 2008 (LFI), la hausse des intérêts versés sur les emprunts indexés sur l’inflation (principalement OATi, dont le montant est supérieur à 100 milliards d'euros fin 2006[35]) provoquerait mécaniquement une augmentation du service de la dette d’environ 2,16 milliards d'euros[36].

La dette publique est à distinguer, entre autres, de la « dette extérieure de la France », qui correspond à l'ensemble des engagements des administrations publiques et de la sphère privée vis-à-vis du reste du monde (c’est-à-dire les autres pays). En 2006, la dette extérieure brute représentait 2 918 milliards d’euros, soit 162 % du PIB national[37], la dette extérieure nette (c’est-à-dire en comptant les créances détenues par la France sur l'étranger) étant proche de zéro[38],[39].

Dans le cas de déficits simultanés des finances publiques et de la balance courante, on parle de déficits jumeaux.

Pour Bernard Marois, président du Club Finance HEC, « il est indispensable de prendre en compte l'endettement total d'un pays, c'est-à-dire sa dette publique et sa dette privée (entreprises et ménages) ». Dans cette optique, la France serait début 2010, grâce à un endettement privé modéré, dans une situation moins délicate que les États-Unis dont l'endettement total s'élèverait à 350 % du PIB[40].

Les administrations publiques locales et les administrations de sécurité sociale gèrent elles-mêmes leur dette publique.

La dette publique de l’État est gérée par l'agence France Trésor (AFT). Les emprunts d'État français sont émis sur le marché obligataire et la dette est donc qualifiée de négociable[41]. Chaque année, une émission de nouvelle dette d’environ 110 milliards a lieu, en majorité pour financer l’amortissement d’anciens emprunts[42]. Selon le projet de loi de finances, en 2008, une émission de nouvelle dette légèrement supérieure à 100 milliards aura lieu, pour financer l’amortissement d’anciens emprunts et 41,7 milliards pour financer le déficit budgétaire prévisionnel, portant le besoin de financement à 145 milliards d'euros environ[43].

Si l’administration publique française était soumise aux mêmes critères de mesure de l’endettement qu’une entreprise privée, à savoir le ratio dette sur chiffre d'affaires, elle serait considérée comme trop endettée, puisque le ratio dette sur dépenses publiques dépasse les 120 %[44],[7],[45]. Cependant, étant donné les moyens de coercition de l’État et sa capacité à lever de nouveaux impôts, les agences de notation estiment que le risque de défaut sur la dette publique est minime ; par ailleurs l'État français n'a pas fait défaut sur sa dette depuis 1796.[réf. nécessaire]


Dette publique et affichage des couleurs politiques des gouvernements (source INSEE)

Dette publique de la France, en % du PIB, et en milliards d'euros courants, en fin d'année, 1978-2010.

LA DETTE PUBLIQUE EN FRANCE :
la tendance des vingt dernières années
est-elle soutenable ?

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